Embargo à carne brasileira, a cooperação posta à prova

O Acordo de Parceria entre Mercosul e União Europeia começou a ser aplicado provisoriamente em 1º de maio. Iniciou-se, assim, um processo de redução tarifária destinado a aproximar dois mercados que reúnem 720 milhões de consumidores, mas cuja integração permanece aquém desse potencial. Em 2024, o comércio de bens entre os blocos superou € 111 bilhões. A União Europeia respondeu por 14% das exportações do Mercosul, enquanto o bloco sul-americano foi destino de 2% das vendas europeias.

Essa assimetria ajuda a explicar tanto o potencial do acordo quanto a dificuldade de sua negociação. A agricultura, setor que os europeus mais protegem, é também aquele em que Brasil e Argentina possuem vantagens competitivas. Por outro lado, as sensibilidades do Mercosul concentram-se justamente na indústria, principal interesse comercial europeu.

As partes de uma negociação comercial oferecem acesso ao seu mercado nos setores em que o parceiro possui vantagens competitivas e, em contrapartida, obtêm preferências para seus próprios produtos. Sensibilidades são acomodadas por meio de prazos, exceções, cotas e compromissos regulatórios. O resultado reflete determinado equilíbrio entre as perspectivas de ganhos e perdas de cada lado.

Na agricultura, a complementaridade deveria ser evidente. O Mercosul possui capacidade para fornecer commodities, alimentos e proteínas em volume e a preços competitivos. A União Europeia, por sua vez, destaca-se na exportação de marcas, alimentos processados e produtos de maior valor agregado. Essa complementaridade, contudo, encontra uma agricultura europeia amparada por elevados subsídios e diferentes mecanismos de proteção.

Por essa razão, parte importante das concessões agrícolas foi limitada quantitativamente. Carne bovina, carne de frango, carne suína, açúcar, etanol e outros produtos sensíveis receberam cotas ou reduções parciais. Elas foram calibradas para minimizar o impacto sobre os produtores europeus. Os ganhos do Mercosul na agricultura, portanto, já nasceram delimitados pelo próprio acordo.

O problema é que o acesso a mercado não depende apenas da tarifa. Entre a conclusão política das negociações, em 2019, e o início das concessões tarifárias, em 2026, novas exigências europeias alteraram as condições para que os produtos do Mercosul pudessem efetivamente utilizar as preferências negociadas.

O Regulamento Europeu do Desmatamento foi o primeiro grande teste. A norma condiciona o acesso ao mercado à apresentação de informações sobre a geolocalização das áreas de produção e à comprovação de que não houve desmatamento após uma data de corte decidida pelos europeus. Produtores precisam, portanto, organizar sistemas de rastreabilidade e segregação compatíveis com a arquitetura definida pela União Europeia.

Mesmo produtores situados longe de florestas podem perder acesso ao mercado caso não consigam reunir informações e segregar cargas. O custo de comprovação torna-se, assim, uma condição adicional de entrada, mesmo quando não há contestação sobre a conformidade ambiental do produto.

Em 3 de setembro, surgiu um segundo teste. A União Europeia bloqueou a entrada de produtos brasileiros de origem animal. A medida aproxima-se da lógica das chamadas cláusulas espelho: condições impostas à produção europeia são estendidas aos produtos importados, ainda que os processos produtivos e os sistemas de controle do país exportador sejam diferentes.

A norma proíbe a importação de produtos de origem animal que tenham sido tratados com antimicrobianos para promover crescimento ou aumentar o rendimento produtivo.

O combate à resistência antimicrobiana é uma preocupação legítima de saúde pública e já vinha sendo tratado internacionalmente. A controvérsia com o Brasil, contudo, não decorre da identificação de resíduos irregulares, de contaminação ou de um surto sanitário. O problema está em comprovar que os animais destinados ao mercado europeu não receberam as substâncias proibidas durante toda a vida produtiva.

A distinção é relevante. Em uma abordagem tradicional de controle sanitário, procura-se identificar a existência de um risco no produto. No modelo exigido, cabe ao exportador comprovar a ausência de determinada prática ao longo de toda a cadeia. A ausência de evidências de uso irregular não é suficiente para preservar o acesso: exige-se uma prova negativa, apoiada por controles, registros e segregação.

Outros fornecedores permaneceram habilitados com base em garantias de seus sistemas nacionais. O desconforto brasileiro decorre, portanto, não apenas da existência da regra, mas da diferença de tratamento administrativo e da ausência de uma transição que permitisse concluir a validação dos controles nacionais.

Esse episódio não ocorre isoladamente. Há anos, setores brasileiros aguardam a validação de protocolos para exportar pescados e produtos que contenham leite ou ovos. Na carne bovina, as exigências de rastreabilidade individual e segregação já restringiam a uma pequena parcela das propriedades a possibilidade de fornecer animais ao mercado europeu. A nova regra acrescenta outra camada de controle a uma cadeia que já operava sob exigências específicas.

O impacto não deve ser avaliado apenas pelo volume imediatamente interrompido. Em 2025, o bloco europeu respondeu por 3% do volume de carne bovina exportada pelo Brasil, mas por 5% da receita. Na carne de frango, representou 6% do volume e 10% do valor das exportações. Trata-se, portanto, de um mercado relativamente pequeno, mas relevante em preço e composição de vendas.

As restrições também têm consequências para a própria Europa. Além dos produtos tropicais que o continente não produz em escala, como café, cacau e diversas frutas, a União Europeia depende de importações de grãos e óleos vegetais. Com queda na produção animal e consumo de cortes nobres, a oferta de carne bovina e de frango também precisa ser complementada com importação. Restrições unilaterais podem satisfazer interesses setoriais no curto prazo, mas eleva custos, concentra fornecedores e reduz a resiliência europeia.

Diante do bloqueio, a Confederação da Agricultura e Pecuária, CNA, pediu ao governo que acione o mecanismo de reequilíbrio de concessões previsto no acordo com a União Europeia. O dispositivo permite renegociar concessões para restabelecer o acesso a mercado afetado por medidas unilaterais, mesmo quando não haja violação formal das obrigações do tratado.

Acionar esse mecanismo não antecipa um juízo sobre o mérito sanitário da regulação nem questiona o direito europeu de proteger a saúde humana, animal ou vegetal. Frente à irredutibilidade do bloco, a renegociação pode oferecer a vontade política que falta aos europeus para aceitar negociar práticas equivalentes e regras de transição que preservem o comércio sem reduzir o nível de proteção.

O valor de um acordo comercial não se mede apenas pelas tarifas. Tampouco se encerra com a assinatura do tratado. Ele depende da possibilidade real de utilização das preferências negociadas. O pedido de reequilíbrio da CNA tem mérito e merece consideração efetiva. Em uma ordem internacional fragmentada, na qual o multilateralismo perde espaço para rivalidades e medidas unilaterais, o mecanismo é um convite para que o Brasil defenda seus interesses pelos canais institucionais que ajudou a construir. Acioná-lo não contraria a cooperação entre os blocos; testa sua substância. Mais do que uma sinalização política, a parceria precisa demonstrar capacidade de administrar os desequilíbrios que medidas de uma das partes impõem à outra.

Bruno Capuzzi é pesquisador do Insper Agro Global e professor da FECAP.

Fonte: Valor Econômico.